por INNOS | Sep 30, 2025 | Publicaciones
Un informe recientemente publicado por la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC) reportó que la deuda total de EPS, Estado y aseguradoras con hospitales y clínicas alcanzó un récord de 24 billones de pesos a junio de 2025. Las implicaciones de este déficit afectan directamente a los pacientes quienes están sufriendo las consecuencias de la negación de servicios, las demoras en su atención y las deficiencias en la continuidad de sus tratamientos. A continuación, presentamos un análisis de la situación actual y algunas propuestas de solución y fuentes complementarias sobre financiación del sistema de salud.
Datos Clave del Informe ACHC
Según la Asociación, la deuda total de 24 billones de pesos se incrementó en más del 18 % en los últimos 6 meses. La mora total es del 56,0%, con 2,2 billones adicionales en deuda vencida.
De estas deudas la mayoría corresponde a EPS del Régimen Contributivo, con 12,1 billones de pesos, seguido por el Régimen Subsidiado con 6,3 billones de pesos. La deuda del Estado representado por el antiguo FOSYGA y el actual ADRES llega a casi 2 billones de pesos.
Uno de los aspectos más relevantes de este informe está en que la Nueva EPS, bajo intervención del gobierno nacional, es la principal deudora con las clínicas y hospitales del país, poniendo nuevamente en debate la conveniencia y la verdadera eficacia de la intervención estatal en las aseguradoras. Nueva EPS debe más de 6,6 billones de pesos, lo cual representa casi el 61% del total adeudado.
Junto con Nueva EPS, las otras 10 EPS bajo intervención y en vigilancia especial, les adeudan a los prestadores de servicios públicos y privados, casi 13 billones de pesos. Esto se aproxima al 80% de todas las deudas acumuladas actualmente en el sistema.
Otro aspecto importante a tener en cuenta es lo que se reporta con respecto a las deudas acumuladas y vencidas de EPS liquidadas, que suman 2,3 billones de pesos. No es claro cómo podrán recuperarse estos recursos, dado que estas entidades ya no existen legalmente en el sistema.
Las propuestas de la ACHC
En este informe la Asociación de prestadores de servicios presenta algunas recomendaciones para enfrentar la situación de emergencia que se está viviendo en la salud en el país. De una parte, piden que se incremente el giro directo por parte del gobierno hasta un 90% de los recursos, que se utilicen los recursos invertidos en las reservas técnicas para el pago de carteras vencidas y que se cree un fondo de garantías para la operación corriente del sistema; entre otras propuestas. La ACHC plantea a las aseguradoras que hagan un aporte de capital que respalde las deudas existentes y permita la continuidad del flujo de caja, y, con ello, el funcionamiento normal de la prestación de los servicios a los pacientes.
En un escenario tan complejo, es importante analizar nuevas fuentes de financiación del sistema de salud, para que el país no continúe en este deterioro sistemático de los recursos y el consecuente deterioro de los indicadores de salud pública.
Deben considerarse opciones como el aumento de impuestos “saludables” para aumentar los recursos para la atención en salud, como los que ya existen sobre tabaco, alcohol y bebidas azucaradas.
Así mismo, otras fuentes fiscales, aumento de contribuciones, recursos de cooperación internacional y algunas más, se han mencionado en diversos foros académicos y en el propio informe de la ACHC.
Los datos de las aseguradoras
Estos anuncios de la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas se suman a los datos que ha presentado ACEMI en las mesas técnicas convocadas por el Ministerio, para analizar y corregir los problemas de suficiencia de la UPC.
En la raíz del problema de la crisis financiera, está, sin lugar a duda, la insuficiencia acumulada por años (incluso décadas) de la Unidad de Pago por Capitación. ACEMI ha alertado sobre las inconsistencias en los datos y las metodologías que utiliza el gobierno para el cálculo anual de la UPC, lo que ha llevado al déficit acumulado en las finanzas de clínicas y hospitales, así como de las mismas empresas aseguradoras (EPS), que han entrado en crisis de sostenibilidad; lo que se coincide y se refleja precisamente en los datos que ha presentado la ACHC.
Tanto ACEMI como la Supersalud coinciden en los datos del aumento de la siniestralidad que llegaron hasta del 109% en 2024, lo cual hace insostenible el costo de operación del sistema, porque significa que se gasta más de lo que se tiene. Estos datos ya obligan, de manera inaplazable, a revisar y ajustar muchos procesos, partiendo por las fuentes de financiación, el modelo de atención y la gestión del riesgo; sin olvidar la urgencia de generar mayores niveles de eficiencia y control del gasto, con estrategias innovadoras.
Las consecuencias de este panorama de desfinanciación en todos los niveles del sistema son múltiples. De una parte, el gobierno ha destinado más de 100 billones de pesos al sistema en 2025, superando significativamente presupuestos anteriores, pero esto resuelto la crisis de liquidez ni ha eliminado las alertas sobre un posible colapso inminente.
Además, lo que es más grave, el gasto de bolsillo en salud ha escalado al 16,8% del gasto corriente en 2024 (desde el 14,2% en 2021), acercándose al umbral del 20% que la OMS considera crítico para la accesibilidad.
Las cifras no hacen más que crecer y mostrar una y otra vez, que se requieren acciones inmediatas de parte del gobierno y que, además lidere un análisis profundo que lleve a soluciones consensuadas para resolver las emergencias cotidianas del sistema y los desajustes estructurales que las están produciendo y reproduciendo. La situación no da más espera. Todos los actores deben asumir una posición constructiva y colaborativa si queremos rescatar los logros del sistema de salud y reconducirlo por el camino correcto.
por INNOS | Aug 1, 2025 | Blog, Noticias, publicaciones_categoria
Como lo hemos anunciado reiteradamente desde INNOS, el gobierno ha venido construyendo su “plan B” para reformar el sistema de salud. Ante las reiteradas dificultades para que sus proyectos de reforma estructural tengan éxito en el Congreso, la opción que tiene a su alcance es la vía de los decretos y resoluciones.
En este caso el Ministerio de Salud y Protección Social avanzó en el que puede ser uno de los pilares de la reforma: la definición y puesta en marcha del anunciado Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, que está en el Artículo 4 del proyecto de Ley 410 Senado, recientemente presentado con ponencia positiva para tercer debate en comisión 7ª.
El Decreto 0858, expedido el 30 de julio de 2025, establece oficialmente el Modelo de Salud llevándolo a convertirse en una política pública con fuerza normativa. Esta se articula y se justifica, además, con la Ley 2294 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Así mismo, el decreto se fundamenta en varias leyes como la 1438 de 2011 y la Ley Estatutaria 1751 de 2015, entre otras.
El nuevo decreto entra a derogar en parte el Decreto único del sector salud, es decir, el Decreto 780 de 2016, mediante la reorientación del sistema de salud colombiano hacia el enfoque centrado en la prevención y la atención primaria. Será aplicable a todos los actores del sistema, incluyendo los que hacen parte de regímenes especiales y exceptuados y a las Administradoras de Riesgos Laborales, en lo concerniente a acciones de prevención y promoción de la salud.
Los cambios que introduce el decreto:
La adopción e implementación del Modelo de atención primaria, preventivo y territorial: Se adopta un esquema enfocado en la atención primaria en salud (APS), con énfasis en promoción y prevención en la comunidad. El decreto ordena la territorialización del sistema: las autoridades departamentales, distritales y municipales asumen un rol protagónico en la planificación y coordinación de la prestación de servicios en sus regiones. En cada territorio se crearán Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), conformadas por prestadores públicos, privados y mixtos, que articularán los distintos niveles de atención para garantizar continuidad, calidad y equidad en los servicios. Estas redes tendrán un nivel primario (incluye hospitales e IPS de primer nivel, profesionales independientes, sistemas de transporte de pacientes y los nuevos Centros de Atención Primaria en Salud, CAPS) y un nivel complementario (servicios de mediana y alta complejidad, articulados a nivel regional y nacional cuando se requiera). En particular, el decreto impulsa la creación de CAPS en todo el país: todas las instituciones prestadoras (públicas y privadas) deberán organizarse progresivamente como centros de atención primaria que actúen como puerta de entrada obligatoria al sistema. Esto busca acercar la oferta de servicios básicos a la comunidad y resolver la mayoría de las necesidades en el primer nivel antes de remitir a niveles superiores.
Este modelo de atención se sustenta en tres pilares, que son sus características más relevantes:
– Preventivo: Se prioriza la promoción de la salud y la prevención de enfermedades mediante intervenciones anticipadas y territoriales.
– Predictivo: Se utilizarán datos históricos y análisis de información en salud para anticipar necesidades, identificar patrones y reorganizar servicios.
– Resolutivo: Se busca que el sistema responda de forma integral, efectiva y continua a las necesidades de salud, evitando derivaciones innecesarias y garantizando continuidad.
¿Qué cambios implica el nuevo modelo en el sistema?
El decreto redefine profundamente sus funciones dentro del sistema. Las EPS dejan de ser intermediarias financieras; es decir, pierden la administración del recurso económico de la salud. La ADRES (Administradora de los Recursos del Sistema) pasa a encargarse exclusivamente de la gestión financiera, centralizando los pagos a prestadores, la auditoría de cuentas y la administración de fondos públicos de salud
La operación del modelo preventivo, predictivo y resolutivo estará a cargo de los Equipos de Salud Territorial (EST), compuestos por profesionales y técnicos del sector, que estarán directamente en contacto con las comunidades, aplicando los postulados de la APS, con el fin de anticipar la ocurrencia de las enfermedades. El modelo se desarrollará mediante la conformación de regiones y subregiones de salud, que será definida por el Ministerio en un plazo de 6 meses. En estas regiones y subregiones operarán las Redes Integrales e Integradas de Salud.
El proceso de autorización para niveles superiores cambia: ahora la Superintendencia Nacional de Salud intervendrá como garante central de la referencia, de modo que el acceso a servicios especializados de alta complejidad “dependerá de autorización directa y centralizada” a través de la Superintendencia, según lo interpretado del decreto
La dirección del modelo tendrá, según lo plantea el Decreto, una gobernanza multinivel con mayores niveles de participación ciudadana. Para ello, el Ministerio de Salud será la cabeza a nivel nacional, junto con la Comisión Intersectorial de Salud Pública, mientras las entidades territoriales tendrán un rol activo en su implementación, con el acompañamiento de los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud y Comités de Participación Comunitaria (COPACOS).
El modelo se financiará con recursos públicos: principalmente los manejados por la ADRES, junto con partidas del Sistema General de Participaciones (recursos que la Nación gira a entes territoriales para salud pública y prestación de servicios no POS), el Presupuesto General de la Nación, eventuales regalías y cooperación internacional, sin crear nuevas fuentes de ingresos por ahora[27][28]. La ADRES asume el rol de “pagador único”a todos los prestadores
El decreto incluye una sección sobre trabajo digno y decente para el talento humano en salud. Define allí procesos de formalización laboral, gestión y formación integral del THS, estandarización del listado de ocupaciones del sector y prevención de violencias contra el personal de salud.
Este nuevo dispone un periodo de transición de un año, dejando, para que las ET, EPS, IPS, autoridades locales y actores comunitarios se preparen para su implementación. En este plazo se deben constituir los Equipos de Salud Territorial y al tiempo, se deberán fortalecer las capacidades locales para asumir el nuevo enfoque. Esto constituye un gran reto para todo el sistema de salud, más aún si tenemos en cuenta el contexto de crisis que se vive día a día, desde hace ya varios meses.
El gobierno toma riesgos con esta decisión.
Como era de esperarse, no ha sido bien recibido este decreto por todos los actores del sistema de salud. Muchos ven en este tipo de normas una intención de pasar por encima del Congreso, que es la institución que debería debatir a fondo una reforma al sistema de salud. Incluso algunos afirman que este decreto carece de legitimidad, justamente porque excede las competencias normativas del ejecutivo.
Técnicamente, es una apuesta de alto riesgo cuyo éxito del modelo dependerá de múltiples factores como la coordinación entre niveles de gobierno, la participación comunitaria real y efectiva y, desde luego, la disponibilidad de recursos humanos y financieros tan comprometidos en la actual crisis.
Según ha anunciado el propio gobierno, este decreto no significa que vaya a retirar el proyecto de Ley 410 que está próximo a continuar su trámite en el Senado. Para algunos analistas y gremios de la salud, lo que ha hecho el Ministerio es una extralimitación de sus funciones, quitándole al Congreso su potestad legislativa.
Muchos aspectos del decreto se consideran controversiales y preocupantes. Por ejemplo, implica un trabajo de coordinación vertical y horizontal que es muy exigente para todos los implicados. Entre ellos, las EPS, quienes deben ahora asumir un rol de articuladores con las Redes Integradas e Integrales, los centros de atención primaria, las Empresas Sociales del Estado, las Entidades Territoriales y las diversas instancias de participación ciudadana.
En medio de la crisis más profunda que ha tenido el sistema durante los últimos años, existe el riesgo de profundizar aún más esta situación, sin que sean claras las fuentes de financiación del nuevo modelo, así como de los Equipos Territoriales y de las mismas instancias de gobernanza que propone. Mientras tanto, persisten las dudas sobre la suficiencia de la UPC y sobre lo que va a ocurrir con los atrasos en los pagos a prestadores de servicios, proveedores, gestores farmacéuticos y profesionales del sector.
Se han anunciado demandas por parte de ACEMI a este nuevo decreto, por considerarlo ilegal e inconstitucional. Así mismo otros sectores han reaccionado en rechazo al decreto y han reiterado la necesidad de crear consensos para avanzar en la resolución de los problemas sectoriales. La ANDI ha expresado sus preocupaciones porque considera que el decreto puede conducir a un “inmenso desorden” en el sistema de salud. Ha cuestionado al gobierno porque considera que no ha previsto las consecuencias financieras y operativas de su implementación. Otros sectores políticos han señalado los riesgos jurídicos de esta vía. El exministro de Hacienda José Manuel Restrepo destacó que el decreto modifica aspectos que son materia de ley (Ley 100 de 1993 y Ley Estatutaria 1751 de 2015), lo cual vulnera la jerarquía normativa y genera gran incertidumbre legal.
Para hospitales y clínicas tampoco hay suficiente claridad en lo que implica para la red de prestadores de servicios, que tendrán que asumir procesos de reorganización en medio de la crisis. La mayor debilidad de estas instituciones está en las zonas rurales, donde escasean los recursos y donde existen mayores necesidades de la población.
La asociación de Pacientes Colombia también ha rechazado el decreto 0858 por considerar que va a profundizar la crisis del sistema, al crear una norma de espaldas al Congreso y sin los apoyos y consensos que requiere. Alertan sobre la politización de la salud y sobre el riesgo en la integralidad de la atención. De igual manera han puesto como ejemplo las problemáticas actuales del sistema de atención del Fomag y de la situación que tienen las EPS intervenidas por el gobierno, donde tampoco se han resuelto los problemas de capacidad logística y de desabastecimiento de medicamentos e insumos.
Analistas en salud pública y académicos han aportado visiones técnicas sobre el Decreto 0858, en su mayoría señalando dudas serias sobre su viabilidad y posibles efectos no deseados. El investigador Andrés Vecino, experto en sistemas de salud de la Universidad Johns Hopkins, resume el decreto como “30 páginas con mucho contenido que, aunque suena bien, es irrelevante en algunos aspectos y dañino en otros”[63]. Según Vecino, más allá del discurso de mejorar el modelo, “de fondo este decreto trata sobre el uso de los recursos de la salud”, transfiriendo su control al Estado, pero “se implementa sin condiciones institucionales, técnicas ni fiscales suficientes para sostenerlo”
El decreto genera también reacciones políticas de los partidos de oposición que lo rechazan totalmente y consideran que es parte de una estrategia del gobierno anticipando el archivo del PL 410 en la comisión séptima del Senado, donde no tiene mayoría.
Retos para su implementación real.
Retos legales y gobernanza: Existe una alta probabilidad de judicialización del decreto. Actores con legitimidad (congresistas, gremios) ya anunciaron demandas de nulidad e inconstitucionalidad. Si los tribunales aceptan esas demandas, podrían suspender provisionalmente partes del decreto en pocos meses. Incluso si no ocurre de inmediato, la sombra de una posible caída jurídica genera incertidumbre en los implementadores locales
Disponibilidad presupuestal inmediata: Aunque el decreto menciona fuentes de recursos existentes, en la práctica la implementación requiere inversión inicial: montar CAPS implica adecuar instalaciones, dotarlas de equipos médicos y personal; formalizar trabajadores implicará costos laborales adicionales (prestaciones, estabilidad); fortalecer hospitales demanda dinero para infraestructura y saldar deudas para que queden operativos.
Capacidades operativas en territorio: Un pilar del decreto es delegar en departamentos y municipios la gestión de redes integradas. Sin embargo, la capacidad técnica y administrativa de las secretarías de salud territoriales es muy desigual en Colombia. Las grandes ciudades cuentan con experiencia en redes integradas (sus redes públicas de hospitales y centros de salud) y podrían avanzar con relativa rapidez en la creación de CAPS y coordinación con clínicas privadas. Pero muchos departamentos más pequeños y municipios rurales carecen de personal técnico suficiente, sistemas de información robustos o siquiera un hospital adecuado de primer nivel.
Tiempo y transición electoral: El Gobierno dispone, en la práctica, de menos de un año para mostrar avances significativos antes de finalizar su mandato en agosto de 2026. En realidad, la ventana es aún más corta: desde finales de enero de 2026 entrará en vigor la Ley de Garantías Electorales previa a los comicios presidenciales, que limita la celebración de contratos y nuevas inversiones con recursos públicos.
Coexistencia con el sistema actual durante la transición: Mientras el decreto se implementa progresivamente, el sistema de salud seguirá operando bajo las reglas vigentes en muchos aspectos.
Con el debate a punto de comenzar y ad-portas de iniciar el último año del periodo presidencial, es una apuesta arriesgada del gobierno, que insiste en su empeño de reformar el sistema de salud, sin construir una propuesta consensuada y, en gran medida, de espaldas a los actores del sistema quienes observan cómo se deterioran las condiciones de operación día tras día, sin obtener respuestas efectivas de parte de las autoridades.
Creado por:
Alejandro Gómez – Coordinador académico INNOS
