¿Avanza la reforma a la salud por decreto? Este es el análisis
El pasado 25 de abril, el gobierno nacional publicó para comentarios y observaciones, el proyecto de Decreto que adopta un nuevo modelo de atención en salud. Este proyecto de acto administrativo llega justo cuando está por reiniciar el debate del proyecto de Ley 312 (Senado) que propone una reforma estructural al sistema general de seguridad social en salud.
A continuación, resaltamos y analizamos los principales aspectos de este documento.
Proyecto de Decreto: “Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo”
El proyecto de decreto tiene como objetivo adoptar, como política nacional, un nuevo modelo de salud basado en la prevención, la predicción y la resolución, fundamentado en el enfoque de Atención Primaria en Salud (APS) y orientado a garantizar el derecho a la salud. Su aplicación abarca todo el territorio nacional e involucra a entidades territoriales, EPS, IPS públicas, privadas y mixtas, ARL, proveedores de tecnología, IETS, INS, ADRES y demás actores del sistema. La iniciativa se apoya en principios clave como la accesibilidad, el primer contacto, la longitudinalidad, la integralidad, la coordinación, la interdisciplinariedad y la participación social. Esta política busca fortalecer la gobernanza territorial, la integración y coordinación de redes de servicios, y promover acciones intersectoriales que atiendan los determinantes sociales de la salud.
Disposiciones Generales y Objetivos del Modelo de Atención.
El Título I del decreto establece las disposiciones generales. En él se define el modelo como un esfuerzo integral que parte de la APS para lograr un servicio de salud preventivo, predictivo y resolutivo. Entre sus fundamentos se incluyen la accesibilidad y la coordinación, lo que se traduce en la garantía del derecho a la salud mediante el fortalecimiento de la gobernanza territorial y de redes de servicios de salud. También se enfatiza el trabajo colaborativo y la participación social como elementos fundamentales para la correcta implementación del modelo. Los pilares del proyecto abarcan aspectos de gobernabilidad y territorialización, el desarrollo de Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), la mejora en las condiciones laborales del personal de salud, la soberanía sanitaria y la gestión del conocimiento, junto con el fortalecimiento de la calidad y un sistema unificado de información en salud.
Pilares del Modelo y Estrategias de Implementación
El Título II se centra en los pilares del modelo, organizados en cinco secciones fundamentales:
- Gobernabilidad, Gobernanza y Territorialización
Esta sección contempla el papel central del Ministerio de Salud y de las entidades territoriales en la adopción, implementación y evaluación del nuevo modelo. Se establece una estructura de gobernanza a dos niveles:
- Nivel Nacional: Liderado por el Ministerio de Salud y la Comisión Intersectorial de Salud Pública, encargados de la regulación y formulación de políticas.
- Nivel Territorial: Constituido por Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud y Comités de Participación Comunitaria en Salud, enfocados en articular la participación social y la organización de los servicios de salud en base a una redefinición de territorios y microterritorios que considere determinantes sociales, culturales y ambientales.
- Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS)
Este pilar organiza a los prestadores de salud (públicos, privados y mixtos) en redes estructuradas en dos niveles:
- Nivel Primario: Representado por los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS), que reciben un impulso a través de inversiones en infraestructura, dotación y formalización del personal.
- Nivel Complementario: Comprende IPS de mediana y alta complejidad, donde se promoverá la modernización y el fortalecimiento de especialidades. El Ministerio de Salud habilitará estas redes en un plazo de seis meses y se fortalecerá el sistema de referencia y contrarreferencia mediante Centros Reguladores de Urgencias (CRUE). Además, se busca la integración de programas de salud pública para abordar eventos o condiciones de interés.
- Trabajo Digno y Decente para el Personal de Salud
Con el fin de garantizar condiciones laborales justas, se prioriza la formalización progresiva del personal, sobre todo en el primer nivel de atención. Se introduce un modelo obligatorio de planificación del talento humano con perspectiva de género y diferencial, y se crea un Observatorio Nacional de Talento Humano en Salud que permita monitorear la disponibilidad, distribución y condiciones laborales. También se impulsa la estandarización de las ocupaciones en el sector y se desarrollan estrategias de fortalecimiento de competencias en APS, complementadas con programas específicos de salud mental y prevención de violencias dirigidos al personal sanitario.
- Soberanía Sanitaria y Gestión del Conocimiento
Este componente del modelo enfatiza la necesidad de impulsar la investigación y la producción local de tecnologías estratégicas en salud (TES). Se busca reforzar instituciones científicas nacionales y mixtas, tales como el INS, IETS, INVIMA, INC, y otros centros de referencia. Se plantea la creación de ecosistemas regionales de ciencia, tecnología e innovación en salud, así como estrategias para la transferencia y apropiación social del conocimiento, lo que permitirá consolidar la soberanía sanitaria.
- Calidad y Sistema Unificado de Información en Salud
La última sección aborda la mejora continua de la calidad asistencial a través de la actualización de estándares, los cuales incorporarán enfoques poblacionales, diferenciales y la participación social. Asimismo, se establece la integración de distintas fuentes de información (demográficas, epidemiológicas, clínicas, administrativas y financieras) en un Sistema Unificado de Información en Salud. Se implementa asimismo el Sistema Integrado de Información de Atención Primaria en Salud (SI-APS), orientado al registro, monitoreo y análisis de la operación de la APS.
Disposiciones Finales, Financiamiento y Transición
El Título III organiza las directrices finales del decreto. Entre los puntos claves, se destaca la necesidad de que las EPS se ajusten a una nueva organización territorial definida por el Ministerio, asegurando que el modelo responda a las realidades de las subregiones funcionales del país. El financiamiento provendrá de diversas fuentes: ADRES, el Sistema General de Participaciones, el Presupuesto General de la Nación, regalías, cooperación internacional y mecanismos como obras por impuestos. Además, se fortalecerán las facultades de inspección y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, para asegurar la correcta implementación y operación de las redes y la participación social.
La transición a este nuevo modelo se establece como un proceso progresivo, con un plazo máximo de un año para la adaptación de todos los actores involucrados. Finalmente, el decreto deroga disposiciones normativas anteriores contrarias, en particular la Parte 11 del Decreto 780 de 2016, estableciendo así un marco normativo renovado y coherente para la política de salud.
Conclusión
El Proyecto de Decreto 2025 presenta un ambicioso e integral Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, que se propone transformar el sistema de salud del país. Al centrarse en la APS, el proyecto refuerza la importancia de la gobernanza territorial y la integración de redes, al mismo tiempo que impulsa la formación y condiciones dignas para el personal de salud, la soberanía sanitaria y la gestión del conocimiento. Esto, integrado a un sistema unificado de información y calidad, aspira a garantizar el derecho a la salud mediante estrategias que contemplen tanto la prevención como la respuesta oportuna a las necesidades sanitarias de la población.
Este nuevo marco normativo no solo promete modernizar la atención sanitaria, sino que también busca construir una estructura sólida, participativa y adaptada a los desafíos actuales y futuros, asegurando que todas las regiones del país puedan acceder a una salud de calidad, basada en principios éticos y de equidad.
Análisis.
Ante la dificultad para avanzar legislativamente, el Gobierno ha optado por un camino regulatorio alternativo: un decreto que reforma sustancialmente el Libro 2, Parte 11 del Decreto 780 de 2016, para adoptar el “Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo”. Este movimiento normativo busca, de facto, implementar varios de los pilares del proyecto de ley sin pasar por el Congreso, utilizando las facultades de reglamentación derivadas de normas previas.
Asimismo, el decreto modifica la Ley 1438 de 2011, (artículos 12 a 16) que adopta la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS) y se desarrollan los aspectos para su implementación, así como el fortalecimiento de los servicios de baja complejidad, los equipos básicos de salud y sus funciones.
Al comparar los elementos centrales del proyecto de Decreto con los del proyecto de Ley que está actualmente en discusión en el Congreso, se observan las siguientes diferencias y semejanzas:
| Elemento | Proyecto de Ley 312/2024 | Proyecto de Decreto (PD) 2025 |
| Enfoque | Reforma estructural del sistema | Desarrollo programático del modelo APS |
| Canal normativo | Proyecto de Ley (Congreso) | Decreto reglamentario (Ejecutivo) |
| Rol del Estado | Dirección y operación central | Rectoría y gobernanza territorial |
| Papel de EPS | Elimina su rol financiero y organizador | Se mantiene su existencia con ajustes territoriales |
| Redes de servicios | Redes integrales estatales | Redes integrales territoriales con actores mixtos |
| Financiamiento | Fondos públicos centralizados | Uso de fuentes diversas (ADRES, SGP, Regalías, etc.) |
| Participación | Consejos regionales y comunitarios | Instancias de gobernanza participativa |
| Tiempo de implementación | Transición de 2 años | Transición de 1 año para su entrada en vigencia. |
En cuanto a los alcances y efectos normativos, este Decreto entraría sustituir, modificar y derogar varias normas vigentes como el Decreto 1599 de 2022, las Resoluciones 429 de 2016 y 2626 de 2019. Para el desarrollo de la política que plantea el nuevo Decreto, deberá hacerse un ajuste a la Resolución 3280 de 2018.
Aunque el proyecto de Decreto intenta construir una narrativa renovada, al hablar de un modelo “preventivo, predictivo y resolutivo”, no logra articular una base conceptual clara ni operacionalizar sus componentes. Asimismo, se distancia de una comprensión sólida de la Atención Primaria en Salud como estrategia organizadora del sistema de salud, y de los lineamientos tal como la conciben la OPS/OMS o los marcos latinoamericanos de Salud Colectiva, y esto puede derivar en incoherencias en la implementación territorial, ambigüedad en las responsabilidades institucionales y fragmentación en la comprensión de los actores locales.
El decreto menciona que el modelo se construye “desde el territorio”, pero no establece mecanismos concretos para la participación de los actores locales ni cómo se armoniza con los planes territoriales de salud ya existentes. No se explica en detalle cómo se integran las rutas de atención (RIAS) existentes, con las acciones preventivas y predictivas del nuevo modelo. Tampoco se explicita cómo se asegura la resolutividad del primer nivel de atención dentro de redes integradas, lo cual debería ser un propósito explícito, para fortalecer la capacidad de respuesta del nivel primario y aportar a la descongestión de los servicios de urgencias y de las instituciones de mediana y alta complejidad.
Aunque se plantean la atención interdisciplinaria y la participación comunitaria, no se definen nuevas competencias, perfiles, ni estrategias de formación o despliegue del talento humano en consonancia con el modelo.
Según lo publicó el gobierno, el Decreto no genera gastos adicionales ni implica apropiaciones presupuestales nuevas, porque está ajustado a los supuestos de crecimiento de ingresos del Marco Fiscal de Mediano Plazo. No obstante, hace falta mayor claridad sobre la forma en que se va a financiar lo referente a la modernización de infraestructura hospitalaria, formalización laboral del personal de salud, centros reguladores de urgencias y emergencias (CRUE) y funcionamiento de las RIITS; así como la creación de los Ecosistemas regionales de innovación en salud y otras disposiciones.
Es claro que toda política pública requiere recursos para su implementación adecuada y en este caso, el gobierno considera que con los recursos existentes se podrán sufragar los costos de la implementación de este nuevo modelo de atención, lo cual deja dudas sobre su aplicación real.
Aunque el gobierno confía en que no habrá gastos adicionales, se identifican 3 puntos críticos de análisis para su adecuada implementación:
- Las transformaciones que propone (infraestructura, talento humano, tecnología, participación, gobernanza territorial), no van acompañadas de una expansión presupuestal proporcional. En este punto es clave recordar que, aunque el MFMP da un marco general, no se especifican mecanismos de financiación para ítems críticos como:
- Modernización de infraestructura hospitalaria (particularmente en zonas rurales y dispersas).
- Formalización laboral del talento humano (incluidos promotores, auxiliares, equipos interdisciplinarios).
- Funcionamiento y sostenibilidad de los CRUE y las RIITS.
- Creación y operación de los ecosistemas regionales de innovación en salud.
- Inversión en tecnologías predictivas y sistemas de información comunitarios.
- Riesgo de descentralización del gasto sin recursos adicionales
Si bien el decreto habla de “despliegue territorial”, no establece compromisos financieros específicos por parte del nivel nacional. Esto podría trasladar la carga de implementación a las entidades territoriales, muchas de los cuales no tienen capacidad técnica, financiera ni humana para asumirla. Adicionalmente la experiencia histórica muestra que este tipo de reformas terminan siendo asimétricas e inequitativas en su implementación si no hay cofinanciación o incentivos fiscales claros.
- Ausencia de una matriz de costos o cronograma financiero
No se presenta una estimación de inversión por fases, ni una matriz de costos por componente estratégico. Lo que debilita la evaluación ex ante de la viabilidad del modelo y puede dificultar su seguimiento desde una perspectiva
De igual manera, el proyecto de Decreto deja de lado asuntos urgentes como los que están poniendo en riesgo actualmente la prestación de servicios de salud esenciales, la accesibilidad y la integralidad de la atención en todo el territorio nacional. No aborda los problemas de desabastecimiento de medicamentos, ni resuelve las demoras en la atención de patologías crónicas y de alto costo, entre otros asuntos críticos, que son motivo de quejas y reclamos por parte de la ciudadanía. El Decreto no enfrenta ni resuelve la sostenibilidad del sistema que está hoy en el centro del debate público y es una de las mayores preocupaciones para la sociedad.
Preocupan también los procesos de coordinación intersectorial, la carga administrativa y de gestión que se asigna a los CAPS, el rol de las EPS en este nuevo modelo, que no desaparecen como fue planteado en el PL 312 sino que continúan asumiendo otras funciones y dejando todos los procesos de pago y gestión del gasto a la ADRES y a las Redes de servicios. En este sentido, el nuevo Decreto puede generar conflictos de competencias entre EPS y RIITS sobre sus roles de coordinación y en el flujo de recursos.
Sumado a lo anterior, la coexistencia del modelo de aseguramiento vigente definido desde la Ley 100 de 1993, con ajustes y reformas posteriores en Leyes, Decretos y Resoluciones; con este nuevo modelo de atención, genera dudas en cuanto a su implementación eficaz y a las nuevas controversias y problemáticas que puedan surgir en caso de entrar en vigor. Deja, igualmente, la sensación de que el gobierno busca imponer a como dé lugar, su idea de transformación al sistema de salud, por encima del poder Legislativo, lo cual le puede acarrear más conflictos y profundizar las diferencias que ya existen en el país.
A manera de conclusión, se observan varios aspectos a tener en cuenta:
El marco conceptual débil e impreciso. El decreto propone un modelo con ambición transformadora (preventivo, predictivo y resolutivo), pero no desarrolla con claridad los fundamentos conceptuales ni operativos de esos tres pilares. Se utiliza el lenguaje de la Atención Primaria en Salud (APS) renovada, pero sin consolidarla como estrategia rectora ni como estructura articuladora del sistema de salud. Existe confusión entre modelo y estrategia, y entre atributos de la APS y principios del sistema. Esto presenta el riesgo de ambigüedad conceptual que puede dificultar la implementación coherente, la evaluación de impacto y la apropiación por parte de los actores territoriales.
Inconsistencias operativas en el despliegue territorial. No se especifican los mecanismos para la participación incidente, ni la articulación efectiva con los planes territoriales de salud. No se definen claramente las relaciones funcionales entre actores (CRUE, redes, EPS, secretarías de salud, comunidad). Tampoco se presentan indicadores o instrumentos concretos para traducir el modelo en políticas locales adaptadas a los contextos socioculturales y epidemiológicos. Esto implica un riesgo de fragmentación entre niveles, verticalización de decisiones, implementación asimétrica e ineficaz.
Insuficiencia en la planeación financiera. El decreto afirma que no requiere apropiaciones nuevas, ya que se enmarca en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Sin embargo, no hay estimaciones de costos ni mecanismos específicos de financiación para aspectos clave como: Infraestructura hospitalaria, Formalización laboral, Operación de RIITS y CRUE, Ecosistemas regionales de innovación, se omite una matriz de costos o fases de inversión, lo que dificulta el monitoreo y el control fiscal. Como riesgo a estas falencias se puede presentar imposibilidad de implementación real, sobrecarga territorial, pérdida de credibilidad política y técnica.
Participación social e intersectorialidad. Si bien se reconocen como principios la participación social y la acción transectorial, no se desarrollan mecanismos formales para garantizar su incidencia real en la toma de decisiones. Tampoco se especifican las responsabilidades concretas de otros sectores en el abordaje de los determinantes sociales de la salud. Lo que puede derivar en la simulación de participación sin capacidad transformadora, y mantenimiento del aislamiento del sector salud frente a las políticas sociales integrales.
Finalmente, reiteramos desde INNOS la recomendación de abrir los canales de diálogo y concertación amplia sobre los cambios al sistema de salud. Contar con un modelo de atención claro y basado en la APS puede ser un aporte valioso para generar mayor claridad en el sistema de salud y tendría, en principio, el apoyo de varios sectores. La mayoría de los actores consideran que deben hacerse ajustes al sistema, algunos de ellos en la ruta planteada por el PL 312 y también, de alguna forma, por este proyecto de Decreto. Sin embargo, ante la decisión de introducir los cambios por vía administrativa, se quedan por fuera otras opciones y las voces de academia, centros de pensamiento, territorios, pacientes, prestadores de servicios y demás actores claves del sistema; debilitando la concertación, afectando la legitimidad institucional y dando la espalda a la construcción participativa de las políticas públicas.
