por INNOS | Aug 1, 2025 | Blog, Noticias, publicaciones_categoria
Como lo hemos anunciado reiteradamente desde INNOS, el gobierno ha venido construyendo su “plan B” para reformar el sistema de salud. Ante las reiteradas dificultades para que sus proyectos de reforma estructural tengan éxito en el Congreso, la opción que tiene a su alcance es la vía de los decretos y resoluciones.
En este caso el Ministerio de Salud y Protección Social avanzó en el que puede ser uno de los pilares de la reforma: la definición y puesta en marcha del anunciado Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, que está en el Artículo 4 del proyecto de Ley 410 Senado, recientemente presentado con ponencia positiva para tercer debate en comisión 7ª.
El Decreto 0858, expedido el 30 de julio de 2025, establece oficialmente el Modelo de Salud llevándolo a convertirse en una política pública con fuerza normativa. Esta se articula y se justifica, además, con la Ley 2294 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Así mismo, el decreto se fundamenta en varias leyes como la 1438 de 2011 y la Ley Estatutaria 1751 de 2015, entre otras.
El nuevo decreto entra a derogar en parte el Decreto único del sector salud, es decir, el Decreto 780 de 2016, mediante la reorientación del sistema de salud colombiano hacia el enfoque centrado en la prevención y la atención primaria. Será aplicable a todos los actores del sistema, incluyendo los que hacen parte de regímenes especiales y exceptuados y a las Administradoras de Riesgos Laborales, en lo concerniente a acciones de prevención y promoción de la salud.
Los cambios que introduce el decreto:
La adopción e implementación del Modelo de atención primaria, preventivo y territorial: Se adopta un esquema enfocado en la atención primaria en salud (APS), con énfasis en promoción y prevención en la comunidad. El decreto ordena la territorialización del sistema: las autoridades departamentales, distritales y municipales asumen un rol protagónico en la planificación y coordinación de la prestación de servicios en sus regiones. En cada territorio se crearán Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), conformadas por prestadores públicos, privados y mixtos, que articularán los distintos niveles de atención para garantizar continuidad, calidad y equidad en los servicios. Estas redes tendrán un nivel primario (incluye hospitales e IPS de primer nivel, profesionales independientes, sistemas de transporte de pacientes y los nuevos Centros de Atención Primaria en Salud, CAPS) y un nivel complementario (servicios de mediana y alta complejidad, articulados a nivel regional y nacional cuando se requiera). En particular, el decreto impulsa la creación de CAPS en todo el país: todas las instituciones prestadoras (públicas y privadas) deberán organizarse progresivamente como centros de atención primaria que actúen como puerta de entrada obligatoria al sistema. Esto busca acercar la oferta de servicios básicos a la comunidad y resolver la mayoría de las necesidades en el primer nivel antes de remitir a niveles superiores.
Este modelo de atención se sustenta en tres pilares, que son sus características más relevantes:
– Preventivo: Se prioriza la promoción de la salud y la prevención de enfermedades mediante intervenciones anticipadas y territoriales.
– Predictivo: Se utilizarán datos históricos y análisis de información en salud para anticipar necesidades, identificar patrones y reorganizar servicios.
– Resolutivo: Se busca que el sistema responda de forma integral, efectiva y continua a las necesidades de salud, evitando derivaciones innecesarias y garantizando continuidad.
¿Qué cambios implica el nuevo modelo en el sistema?
El decreto redefine profundamente sus funciones dentro del sistema. Las EPS dejan de ser intermediarias financieras; es decir, pierden la administración del recurso económico de la salud. La ADRES (Administradora de los Recursos del Sistema) pasa a encargarse exclusivamente de la gestión financiera, centralizando los pagos a prestadores, la auditoría de cuentas y la administración de fondos públicos de salud
La operación del modelo preventivo, predictivo y resolutivo estará a cargo de los Equipos de Salud Territorial (EST), compuestos por profesionales y técnicos del sector, que estarán directamente en contacto con las comunidades, aplicando los postulados de la APS, con el fin de anticipar la ocurrencia de las enfermedades. El modelo se desarrollará mediante la conformación de regiones y subregiones de salud, que será definida por el Ministerio en un plazo de 6 meses. En estas regiones y subregiones operarán las Redes Integrales e Integradas de Salud.
El proceso de autorización para niveles superiores cambia: ahora la Superintendencia Nacional de Salud intervendrá como garante central de la referencia, de modo que el acceso a servicios especializados de alta complejidad “dependerá de autorización directa y centralizada” a través de la Superintendencia, según lo interpretado del decreto
La dirección del modelo tendrá, según lo plantea el Decreto, una gobernanza multinivel con mayores niveles de participación ciudadana. Para ello, el Ministerio de Salud será la cabeza a nivel nacional, junto con la Comisión Intersectorial de Salud Pública, mientras las entidades territoriales tendrán un rol activo en su implementación, con el acompañamiento de los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud y Comités de Participación Comunitaria (COPACOS).
El modelo se financiará con recursos públicos: principalmente los manejados por la ADRES, junto con partidas del Sistema General de Participaciones (recursos que la Nación gira a entes territoriales para salud pública y prestación de servicios no POS), el Presupuesto General de la Nación, eventuales regalías y cooperación internacional, sin crear nuevas fuentes de ingresos por ahora[27][28]. La ADRES asume el rol de “pagador único”a todos los prestadores
El decreto incluye una sección sobre trabajo digno y decente para el talento humano en salud. Define allí procesos de formalización laboral, gestión y formación integral del THS, estandarización del listado de ocupaciones del sector y prevención de violencias contra el personal de salud.
Este nuevo dispone un periodo de transición de un año, dejando, para que las ET, EPS, IPS, autoridades locales y actores comunitarios se preparen para su implementación. En este plazo se deben constituir los Equipos de Salud Territorial y al tiempo, se deberán fortalecer las capacidades locales para asumir el nuevo enfoque. Esto constituye un gran reto para todo el sistema de salud, más aún si tenemos en cuenta el contexto de crisis que se vive día a día, desde hace ya varios meses.
El gobierno toma riesgos con esta decisión.
Como era de esperarse, no ha sido bien recibido este decreto por todos los actores del sistema de salud. Muchos ven en este tipo de normas una intención de pasar por encima del Congreso, que es la institución que debería debatir a fondo una reforma al sistema de salud. Incluso algunos afirman que este decreto carece de legitimidad, justamente porque excede las competencias normativas del ejecutivo.
Técnicamente, es una apuesta de alto riesgo cuyo éxito del modelo dependerá de múltiples factores como la coordinación entre niveles de gobierno, la participación comunitaria real y efectiva y, desde luego, la disponibilidad de recursos humanos y financieros tan comprometidos en la actual crisis.
Según ha anunciado el propio gobierno, este decreto no significa que vaya a retirar el proyecto de Ley 410 que está próximo a continuar su trámite en el Senado. Para algunos analistas y gremios de la salud, lo que ha hecho el Ministerio es una extralimitación de sus funciones, quitándole al Congreso su potestad legislativa.
Muchos aspectos del decreto se consideran controversiales y preocupantes. Por ejemplo, implica un trabajo de coordinación vertical y horizontal que es muy exigente para todos los implicados. Entre ellos, las EPS, quienes deben ahora asumir un rol de articuladores con las Redes Integradas e Integrales, los centros de atención primaria, las Empresas Sociales del Estado, las Entidades Territoriales y las diversas instancias de participación ciudadana.
En medio de la crisis más profunda que ha tenido el sistema durante los últimos años, existe el riesgo de profundizar aún más esta situación, sin que sean claras las fuentes de financiación del nuevo modelo, así como de los Equipos Territoriales y de las mismas instancias de gobernanza que propone. Mientras tanto, persisten las dudas sobre la suficiencia de la UPC y sobre lo que va a ocurrir con los atrasos en los pagos a prestadores de servicios, proveedores, gestores farmacéuticos y profesionales del sector.
Se han anunciado demandas por parte de ACEMI a este nuevo decreto, por considerarlo ilegal e inconstitucional. Así mismo otros sectores han reaccionado en rechazo al decreto y han reiterado la necesidad de crear consensos para avanzar en la resolución de los problemas sectoriales. La ANDI ha expresado sus preocupaciones porque considera que el decreto puede conducir a un “inmenso desorden” en el sistema de salud. Ha cuestionado al gobierno porque considera que no ha previsto las consecuencias financieras y operativas de su implementación. Otros sectores políticos han señalado los riesgos jurídicos de esta vía. El exministro de Hacienda José Manuel Restrepo destacó que el decreto modifica aspectos que son materia de ley (Ley 100 de 1993 y Ley Estatutaria 1751 de 2015), lo cual vulnera la jerarquía normativa y genera gran incertidumbre legal.
Para hospitales y clínicas tampoco hay suficiente claridad en lo que implica para la red de prestadores de servicios, que tendrán que asumir procesos de reorganización en medio de la crisis. La mayor debilidad de estas instituciones está en las zonas rurales, donde escasean los recursos y donde existen mayores necesidades de la población.
La asociación de Pacientes Colombia también ha rechazado el decreto 0858 por considerar que va a profundizar la crisis del sistema, al crear una norma de espaldas al Congreso y sin los apoyos y consensos que requiere. Alertan sobre la politización de la salud y sobre el riesgo en la integralidad de la atención. De igual manera han puesto como ejemplo las problemáticas actuales del sistema de atención del Fomag y de la situación que tienen las EPS intervenidas por el gobierno, donde tampoco se han resuelto los problemas de capacidad logística y de desabastecimiento de medicamentos e insumos.
Analistas en salud pública y académicos han aportado visiones técnicas sobre el Decreto 0858, en su mayoría señalando dudas serias sobre su viabilidad y posibles efectos no deseados. El investigador Andrés Vecino, experto en sistemas de salud de la Universidad Johns Hopkins, resume el decreto como “30 páginas con mucho contenido que, aunque suena bien, es irrelevante en algunos aspectos y dañino en otros”[63]. Según Vecino, más allá del discurso de mejorar el modelo, “de fondo este decreto trata sobre el uso de los recursos de la salud”, transfiriendo su control al Estado, pero “se implementa sin condiciones institucionales, técnicas ni fiscales suficientes para sostenerlo”
El decreto genera también reacciones políticas de los partidos de oposición que lo rechazan totalmente y consideran que es parte de una estrategia del gobierno anticipando el archivo del PL 410 en la comisión séptima del Senado, donde no tiene mayoría.
Retos para su implementación real.
Retos legales y gobernanza: Existe una alta probabilidad de judicialización del decreto. Actores con legitimidad (congresistas, gremios) ya anunciaron demandas de nulidad e inconstitucionalidad. Si los tribunales aceptan esas demandas, podrían suspender provisionalmente partes del decreto en pocos meses. Incluso si no ocurre de inmediato, la sombra de una posible caída jurídica genera incertidumbre en los implementadores locales
Disponibilidad presupuestal inmediata: Aunque el decreto menciona fuentes de recursos existentes, en la práctica la implementación requiere inversión inicial: montar CAPS implica adecuar instalaciones, dotarlas de equipos médicos y personal; formalizar trabajadores implicará costos laborales adicionales (prestaciones, estabilidad); fortalecer hospitales demanda dinero para infraestructura y saldar deudas para que queden operativos.
Capacidades operativas en territorio: Un pilar del decreto es delegar en departamentos y municipios la gestión de redes integradas. Sin embargo, la capacidad técnica y administrativa de las secretarías de salud territoriales es muy desigual en Colombia. Las grandes ciudades cuentan con experiencia en redes integradas (sus redes públicas de hospitales y centros de salud) y podrían avanzar con relativa rapidez en la creación de CAPS y coordinación con clínicas privadas. Pero muchos departamentos más pequeños y municipios rurales carecen de personal técnico suficiente, sistemas de información robustos o siquiera un hospital adecuado de primer nivel.
Tiempo y transición electoral: El Gobierno dispone, en la práctica, de menos de un año para mostrar avances significativos antes de finalizar su mandato en agosto de 2026. En realidad, la ventana es aún más corta: desde finales de enero de 2026 entrará en vigor la Ley de Garantías Electorales previa a los comicios presidenciales, que limita la celebración de contratos y nuevas inversiones con recursos públicos.
Coexistencia con el sistema actual durante la transición: Mientras el decreto se implementa progresivamente, el sistema de salud seguirá operando bajo las reglas vigentes en muchos aspectos.
Con el debate a punto de comenzar y ad-portas de iniciar el último año del periodo presidencial, es una apuesta arriesgada del gobierno, que insiste en su empeño de reformar el sistema de salud, sin construir una propuesta consensuada y, en gran medida, de espaldas a los actores del sistema quienes observan cómo se deterioran las condiciones de operación día tras día, sin obtener respuestas efectivas de parte de las autoridades.
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Alejandro Gómez – Coordinador académico INNOS
por INNOS | Jul 31, 2025 | Blog, publicaciones_categoria, Uncategorized
El presidente Gustavo Petro, en su discurso ante el Congreso de Colombia el 20 de julio pasado, se refirió a muchos temas que serán claves en su último año de gobierno. Desde luego, uno de los que más atención y repercusiones ha tenido es el de la salud y la reforma, que está próxima a continuar su discusión, ahora en el Senado de la República.
Revisamos los principales pronunciamientos del presidente sobre la reforma al sistema de salud y la visión que tiene, de lo que será este nuevo debate en el legislativo.
Como era de esperarse, el presidente Petro dedicó una parte sustancial de su discurso a defender y explicar los avances y fundamentos de la reforma al sistema de salud, destacando los siguientes puntos clave:
- Reconoció que el sistema de salud basado en la Ley 100 (vigente desde 1993) tuvo mejoras en sus primeras décadas, pero que, según su opinión, lleva más de diez años estancado.
- Señaló nuevamente a las EPS, afirmando que durante estos años han venido acumulando múltiples deudas con las IPS, y que muchas de estas instituciones han colapsado por la mora en los pagos. También dijo que las EPS han entrado en crisis por operar como intermediarias financieras más que como entidades de salud.
- Defendió sus propuestas de un sistema preventivo de salud y lo que ha sido hasta ahora, su implementación mediante decretos. Si bien este es un eje central de la propuesta de reforma, aún en discusión, el presidente insiste en que la atención primaria y el sistema preventivo, predictivo y resolutivo, deben ser el énfasis del sistema de salud, especialmente en las zonas más pobres y apartadas.
- En este mismo sentido, Petro presentó cifras que, según él, demuestran el éxito de las reformas parciales lideradas desde el Ministerio:
- Mortalidad infantil por desnutrición:
- De 8.300 muertes en 2022 a 5.800 en 2024.
- Mortalidad de menores de un año:
- De 6.689 muertes en 2022 a 4.615 en 2024.
- Mortalidad perinatal (bebés en el vientre o recién nacidos):
- De 9.010 en 2022 a 6.124 en 2024.
- Mortalidad materna:
- De 141 casos en 2022 a 85 en 2025.
- Mortalidad prematura por enfermedades crónicas (adultos entre 30 y 70 años): Disminución del 12,72% entre 2022 y 2024.
Todo lo anterior le permitió insistir nuevamente en la necesidad de la reforma que ha presentado reiteradamente desde el inicio de su gobierno y que, hasta ahora, no ha logrado las mayorías ni el consenso necesarios para su aprobación. Su argumentación en este discurso se enfocó en algunos puntos:
- Volvió a criticar el sistema actual, que calificó de curativo y enfocado en la enfermedad.
- Enfatizó su visión de la salud como un derecho universal y no una mercancía sometida a las fuerzas del mercado.
- Aseguró que el sistema actual no atiende adecuadamente a las mujeres embarazadas ni a los niños, lo que genera, según él y los datos que presentó, muertes evitables.
Finalmente, el presidente le hizo un nuevo llamado al Congreso de la República, para que avance y logre la aprobación del proyecto de reforma (PL 410 Senado), para poder extender el sistema preventivo al 100% del país.
Algunas de las reacciones que produjo el discurso de apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, sobre el tema de salud, muestran que no hay consensos actualmente en el país sobre el rumbo del sistema de salud y que, por el contrario, persisten las dudas y la incertidumbre sobre el presente y el futuro de la atención sanitaria.
- Algunos de los aliados del gobierno, hicieron eco de las cifras que presentó el presidente en cuanto a los impactos del modelo preventivo que está operando actualmente. De esta forma, los partidarios de su propuesta defienden la necesidad de una reforma estructural al sistema de salud, señalando que el modelo actual basado en EPS está colapsado.
- Otros sectores criticaron con severidad las palabras del presidente, acusándolo de “burlarse de los colombianos” al minimizar la crisis de insulina y la escasez de medicamentos esenciales.
- La oposición señaló que hay una deuda de 4 billones de pesos con los gestores farmacéuticos, lo que ha generado escasez de al menos 12 de estos medicamentos urgentes para una gran cantidad de población.
- Las críticas también lo responsabilizan por la crisis actual del sistema y por su “obsesión” por destruirlo. Argumentan que el sistema creado en 1993, con problemáticas e imperfecciones funcionaba y prestaba un buen servicio.
- Ha sido muy comentada la intervención de la Representante Lina Garrido quien calificó el discurso de “vergonzoso” y acusó al presidente de no escuchar a la oposición.
- De otra parte, la Representante Jennifer Pedraza enfocó sus criticas en que el presidente Petro está “desconectado del país” y que ignora la violencia en regiones como el Catatumbo, Guaviare y Chocó.
Es importante subrayar que las cifras que presentó el presidente no son claras y deben ser analizadas en un contexto temporal más amplio, para poder sacar conclusiones válidas. Muchos de estos datos son provisionales y requieren un proceso de confirmación que toma más tiempo. De igual manera, otras cifras que muestran indicadores positivos en la gestión están vinculadas con políticas de más largo plazo, que iniciaron en gobiernos anteriores. Esto también fue comentado por algunos expertos en el sistema de salud.
Así mismo, es claro que el presidente evitó mencionar algunos datos de la crisis actual del sistema de salud como el crecimiento en las quejas y reclamos de los usuarios, las tutelas y el evidente colapso en la entrega de medicamentos. No obstante, el llamado de todos los actores del sector es a enfrentar sin más dilaciones las situaciones críticas y a que se generen los consensos necesarios para reorientar el sistema.
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Alejandro Gómez – Coordinador académico INNOS
por INNOS | May 2, 2025 | Noticias
El pasado 25 de abril, el gobierno nacional publicó para comentarios y observaciones, el proyecto de Decreto que adopta un nuevo modelo de atención en salud. Este proyecto de acto administrativo llega justo cuando está por reiniciar el debate del proyecto de Ley 312 (Senado) que propone una reforma estructural al sistema general de seguridad social en salud.
A continuación, resaltamos y analizamos los principales aspectos de este documento.
Proyecto de Decreto: “Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo”
El proyecto de decreto tiene como objetivo adoptar, como política nacional, un nuevo modelo de salud basado en la prevención, la predicción y la resolución, fundamentado en el enfoque de Atención Primaria en Salud (APS) y orientado a garantizar el derecho a la salud. Su aplicación abarca todo el territorio nacional e involucra a entidades territoriales, EPS, IPS públicas, privadas y mixtas, ARL, proveedores de tecnología, IETS, INS, ADRES y demás actores del sistema. La iniciativa se apoya en principios clave como la accesibilidad, el primer contacto, la longitudinalidad, la integralidad, la coordinación, la interdisciplinariedad y la participación social. Esta política busca fortalecer la gobernanza territorial, la integración y coordinación de redes de servicios, y promover acciones intersectoriales que atiendan los determinantes sociales de la salud.
Disposiciones Generales y Objetivos del Modelo de Atención.
El Título I del decreto establece las disposiciones generales. En él se define el modelo como un esfuerzo integral que parte de la APS para lograr un servicio de salud preventivo, predictivo y resolutivo. Entre sus fundamentos se incluyen la accesibilidad y la coordinación, lo que se traduce en la garantía del derecho a la salud mediante el fortalecimiento de la gobernanza territorial y de redes de servicios de salud. También se enfatiza el trabajo colaborativo y la participación social como elementos fundamentales para la correcta implementación del modelo. Los pilares del proyecto abarcan aspectos de gobernabilidad y territorialización, el desarrollo de Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), la mejora en las condiciones laborales del personal de salud, la soberanía sanitaria y la gestión del conocimiento, junto con el fortalecimiento de la calidad y un sistema unificado de información en salud.
Pilares del Modelo y Estrategias de Implementación
El Título II se centra en los pilares del modelo, organizados en cinco secciones fundamentales:
- Gobernabilidad, Gobernanza y Territorialización
Esta sección contempla el papel central del Ministerio de Salud y de las entidades territoriales en la adopción, implementación y evaluación del nuevo modelo. Se establece una estructura de gobernanza a dos niveles:
- Nivel Nacional: Liderado por el Ministerio de Salud y la Comisión Intersectorial de Salud Pública, encargados de la regulación y formulación de políticas.
- Nivel Territorial: Constituido por Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud y Comités de Participación Comunitaria en Salud, enfocados en articular la participación social y la organización de los servicios de salud en base a una redefinición de territorios y microterritorios que considere determinantes sociales, culturales y ambientales.
- Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS)
Este pilar organiza a los prestadores de salud (públicos, privados y mixtos) en redes estructuradas en dos niveles:
- Nivel Primario: Representado por los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS), que reciben un impulso a través de inversiones en infraestructura, dotación y formalización del personal.
- Nivel Complementario: Comprende IPS de mediana y alta complejidad, donde se promoverá la modernización y el fortalecimiento de especialidades. El Ministerio de Salud habilitará estas redes en un plazo de seis meses y se fortalecerá el sistema de referencia y contrarreferencia mediante Centros Reguladores de Urgencias (CRUE). Además, se busca la integración de programas de salud pública para abordar eventos o condiciones de interés.
- Trabajo Digno y Decente para el Personal de Salud
Con el fin de garantizar condiciones laborales justas, se prioriza la formalización progresiva del personal, sobre todo en el primer nivel de atención. Se introduce un modelo obligatorio de planificación del talento humano con perspectiva de género y diferencial, y se crea un Observatorio Nacional de Talento Humano en Salud que permita monitorear la disponibilidad, distribución y condiciones laborales. También se impulsa la estandarización de las ocupaciones en el sector y se desarrollan estrategias de fortalecimiento de competencias en APS, complementadas con programas específicos de salud mental y prevención de violencias dirigidos al personal sanitario.
- Soberanía Sanitaria y Gestión del Conocimiento
Este componente del modelo enfatiza la necesidad de impulsar la investigación y la producción local de tecnologías estratégicas en salud (TES). Se busca reforzar instituciones científicas nacionales y mixtas, tales como el INS, IETS, INVIMA, INC, y otros centros de referencia. Se plantea la creación de ecosistemas regionales de ciencia, tecnología e innovación en salud, así como estrategias para la transferencia y apropiación social del conocimiento, lo que permitirá consolidar la soberanía sanitaria.
- Calidad y Sistema Unificado de Información en Salud
La última sección aborda la mejora continua de la calidad asistencial a través de la actualización de estándares, los cuales incorporarán enfoques poblacionales, diferenciales y la participación social. Asimismo, se establece la integración de distintas fuentes de información (demográficas, epidemiológicas, clínicas, administrativas y financieras) en un Sistema Unificado de Información en Salud. Se implementa asimismo el Sistema Integrado de Información de Atención Primaria en Salud (SI-APS), orientado al registro, monitoreo y análisis de la operación de la APS.
Disposiciones Finales, Financiamiento y Transición
El Título III organiza las directrices finales del decreto. Entre los puntos claves, se destaca la necesidad de que las EPS se ajusten a una nueva organización territorial definida por el Ministerio, asegurando que el modelo responda a las realidades de las subregiones funcionales del país. El financiamiento provendrá de diversas fuentes: ADRES, el Sistema General de Participaciones, el Presupuesto General de la Nación, regalías, cooperación internacional y mecanismos como obras por impuestos. Además, se fortalecerán las facultades de inspección y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, para asegurar la correcta implementación y operación de las redes y la participación social.
La transición a este nuevo modelo se establece como un proceso progresivo, con un plazo máximo de un año para la adaptación de todos los actores involucrados. Finalmente, el decreto deroga disposiciones normativas anteriores contrarias, en particular la Parte 11 del Decreto 780 de 2016, estableciendo así un marco normativo renovado y coherente para la política de salud.
Conclusión
El Proyecto de Decreto 2025 presenta un ambicioso e integral Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, que se propone transformar el sistema de salud del país. Al centrarse en la APS, el proyecto refuerza la importancia de la gobernanza territorial y la integración de redes, al mismo tiempo que impulsa la formación y condiciones dignas para el personal de salud, la soberanía sanitaria y la gestión del conocimiento. Esto, integrado a un sistema unificado de información y calidad, aspira a garantizar el derecho a la salud mediante estrategias que contemplen tanto la prevención como la respuesta oportuna a las necesidades sanitarias de la población.
Este nuevo marco normativo no solo promete modernizar la atención sanitaria, sino que también busca construir una estructura sólida, participativa y adaptada a los desafíos actuales y futuros, asegurando que todas las regiones del país puedan acceder a una salud de calidad, basada en principios éticos y de equidad.
Análisis.
Ante la dificultad para avanzar legislativamente, el Gobierno ha optado por un camino regulatorio alternativo: un decreto que reforma sustancialmente el Libro 2, Parte 11 del Decreto 780 de 2016, para adoptar el “Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo”. Este movimiento normativo busca, de facto, implementar varios de los pilares del proyecto de ley sin pasar por el Congreso, utilizando las facultades de reglamentación derivadas de normas previas.
Asimismo, el decreto modifica la Ley 1438 de 2011, (artículos 12 a 16) que adopta la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS) y se desarrollan los aspectos para su implementación, así como el fortalecimiento de los servicios de baja complejidad, los equipos básicos de salud y sus funciones.
Al comparar los elementos centrales del proyecto de Decreto con los del proyecto de Ley que está actualmente en discusión en el Congreso, se observan las siguientes diferencias y semejanzas:
| Elemento |
Proyecto de Ley 312/2024 |
Proyecto de Decreto (PD) 2025 |
| Enfoque |
Reforma estructural del sistema |
Desarrollo programático del modelo APS |
| Canal normativo |
Proyecto de Ley (Congreso) |
Decreto reglamentario (Ejecutivo) |
| Rol del Estado |
Dirección y operación central |
Rectoría y gobernanza territorial |
| Papel de EPS |
Elimina su rol financiero y organizador |
Se mantiene su existencia con ajustes territoriales |
| Redes de servicios |
Redes integrales estatales |
Redes integrales territoriales con actores mixtos |
| Financiamiento |
Fondos públicos centralizados |
Uso de fuentes diversas (ADRES, SGP, Regalías, etc.) |
| Participación |
Consejos regionales y comunitarios |
Instancias de gobernanza participativa |
| Tiempo de implementación |
Transición de 2 años |
Transición de 1 año para su entrada en vigencia. |
En cuanto a los alcances y efectos normativos, este Decreto entraría sustituir, modificar y derogar varias normas vigentes como el Decreto 1599 de 2022, las Resoluciones 429 de 2016 y 2626 de 2019. Para el desarrollo de la política que plantea el nuevo Decreto, deberá hacerse un ajuste a la Resolución 3280 de 2018.
Aunque el proyecto de Decreto intenta construir una narrativa renovada, al hablar de un modelo “preventivo, predictivo y resolutivo”, no logra articular una base conceptual clara ni operacionalizar sus componentes. Asimismo, se distancia de una comprensión sólida de la Atención Primaria en Salud como estrategia organizadora del sistema de salud, y de los lineamientos tal como la conciben la OPS/OMS o los marcos latinoamericanos de Salud Colectiva, y esto puede derivar en incoherencias en la implementación territorial, ambigüedad en las responsabilidades institucionales y fragmentación en la comprensión de los actores locales.
El decreto menciona que el modelo se construye “desde el territorio”, pero no establece mecanismos concretos para la participación de los actores locales ni cómo se armoniza con los planes territoriales de salud ya existentes. No se explica en detalle cómo se integran las rutas de atención (RIAS) existentes, con las acciones preventivas y predictivas del nuevo modelo. Tampoco se explicita cómo se asegura la resolutividad del primer nivel de atención dentro de redes integradas, lo cual debería ser un propósito explícito, para fortalecer la capacidad de respuesta del nivel primario y aportar a la descongestión de los servicios de urgencias y de las instituciones de mediana y alta complejidad.
Aunque se plantean la atención interdisciplinaria y la participación comunitaria, no se definen nuevas competencias, perfiles, ni estrategias de formación o despliegue del talento humano en consonancia con el modelo.
Según lo publicó el gobierno, el Decreto no genera gastos adicionales ni implica apropiaciones presupuestales nuevas, porque está ajustado a los supuestos de crecimiento de ingresos del Marco Fiscal de Mediano Plazo. No obstante, hace falta mayor claridad sobre la forma en que se va a financiar lo referente a la modernización de infraestructura hospitalaria, formalización laboral del personal de salud, centros reguladores de urgencias y emergencias (CRUE) y funcionamiento de las RIITS; así como la creación de los Ecosistemas regionales de innovación en salud y otras disposiciones.
Es claro que toda política pública requiere recursos para su implementación adecuada y en este caso, el gobierno considera que con los recursos existentes se podrán sufragar los costos de la implementación de este nuevo modelo de atención, lo cual deja dudas sobre su aplicación real.
Aunque el gobierno confía en que no habrá gastos adicionales, se identifican 3 puntos críticos de análisis para su adecuada implementación:
- Las transformaciones que propone (infraestructura, talento humano, tecnología, participación, gobernanza territorial), no van acompañadas de una expansión presupuestal proporcional. En este punto es clave recordar que, aunque el MFMP da un marco general, no se especifican mecanismos de financiación para ítems críticos como:
- Modernización de infraestructura hospitalaria (particularmente en zonas rurales y dispersas).
- Formalización laboral del talento humano (incluidos promotores, auxiliares, equipos interdisciplinarios).
- Funcionamiento y sostenibilidad de los CRUE y las RIITS.
- Creación y operación de los ecosistemas regionales de innovación en salud.
- Inversión en tecnologías predictivas y sistemas de información comunitarios.
- Riesgo de descentralización del gasto sin recursos adicionales
Si bien el decreto habla de “despliegue territorial”, no establece compromisos financieros específicos por parte del nivel nacional. Esto podría trasladar la carga de implementación a las entidades territoriales, muchas de los cuales no tienen capacidad técnica, financiera ni humana para asumirla. Adicionalmente la experiencia histórica muestra que este tipo de reformas terminan siendo asimétricas e inequitativas en su implementación si no hay cofinanciación o incentivos fiscales claros.
- Ausencia de una matriz de costos o cronograma financiero
No se presenta una estimación de inversión por fases, ni una matriz de costos por componente estratégico. Lo que debilita la evaluación ex ante de la viabilidad del modelo y puede dificultar su seguimiento desde una perspectiva
De igual manera, el proyecto de Decreto deja de lado asuntos urgentes como los que están poniendo en riesgo actualmente la prestación de servicios de salud esenciales, la accesibilidad y la integralidad de la atención en todo el territorio nacional. No aborda los problemas de desabastecimiento de medicamentos, ni resuelve las demoras en la atención de patologías crónicas y de alto costo, entre otros asuntos críticos, que son motivo de quejas y reclamos por parte de la ciudadanía. El Decreto no enfrenta ni resuelve la sostenibilidad del sistema que está hoy en el centro del debate público y es una de las mayores preocupaciones para la sociedad.
Preocupan también los procesos de coordinación intersectorial, la carga administrativa y de gestión que se asigna a los CAPS, el rol de las EPS en este nuevo modelo, que no desaparecen como fue planteado en el PL 312 sino que continúan asumiendo otras funciones y dejando todos los procesos de pago y gestión del gasto a la ADRES y a las Redes de servicios. En este sentido, el nuevo Decreto puede generar conflictos de competencias entre EPS y RIITS sobre sus roles de coordinación y en el flujo de recursos.
Sumado a lo anterior, la coexistencia del modelo de aseguramiento vigente definido desde la Ley 100 de 1993, con ajustes y reformas posteriores en Leyes, Decretos y Resoluciones; con este nuevo modelo de atención, genera dudas en cuanto a su implementación eficaz y a las nuevas controversias y problemáticas que puedan surgir en caso de entrar en vigor. Deja, igualmente, la sensación de que el gobierno busca imponer a como dé lugar, su idea de transformación al sistema de salud, por encima del poder Legislativo, lo cual le puede acarrear más conflictos y profundizar las diferencias que ya existen en el país.
A manera de conclusión, se observan varios aspectos a tener en cuenta:
El marco conceptual débil e impreciso. El decreto propone un modelo con ambición transformadora (preventivo, predictivo y resolutivo), pero no desarrolla con claridad los fundamentos conceptuales ni operativos de esos tres pilares. Se utiliza el lenguaje de la Atención Primaria en Salud (APS) renovada, pero sin consolidarla como estrategia rectora ni como estructura articuladora del sistema de salud. Existe confusión entre modelo y estrategia, y entre atributos de la APS y principios del sistema. Esto presenta el riesgo de ambigüedad conceptual que puede dificultar la implementación coherente, la evaluación de impacto y la apropiación por parte de los actores territoriales.
Inconsistencias operativas en el despliegue territorial. No se especifican los mecanismos para la participación incidente, ni la articulación efectiva con los planes territoriales de salud. No se definen claramente las relaciones funcionales entre actores (CRUE, redes, EPS, secretarías de salud, comunidad). Tampoco se presentan indicadores o instrumentos concretos para traducir el modelo en políticas locales adaptadas a los contextos socioculturales y epidemiológicos. Esto implica un riesgo de fragmentación entre niveles, verticalización de decisiones, implementación asimétrica e ineficaz.
Insuficiencia en la planeación financiera. El decreto afirma que no requiere apropiaciones nuevas, ya que se enmarca en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Sin embargo, no hay estimaciones de costos ni mecanismos específicos de financiación para aspectos clave como: Infraestructura hospitalaria, Formalización laboral, Operación de RIITS y CRUE, Ecosistemas regionales de innovación, se omite una matriz de costos o fases de inversión, lo que dificulta el monitoreo y el control fiscal. Como riesgo a estas falencias se puede presentar imposibilidad de implementación real, sobrecarga territorial, pérdida de credibilidad política y técnica.
Participación social e intersectorialidad. Si bien se reconocen como principios la participación social y la acción transectorial, no se desarrollan mecanismos formales para garantizar su incidencia real en la toma de decisiones. Tampoco se especifican las responsabilidades concretas de otros sectores en el abordaje de los determinantes sociales de la salud. Lo que puede derivar en la simulación de participación sin capacidad transformadora, y mantenimiento del aislamiento del sector salud frente a las políticas sociales integrales.
Finalmente, reiteramos desde INNOS la recomendación de abrir los canales de diálogo y concertación amplia sobre los cambios al sistema de salud. Contar con un modelo de atención claro y basado en la APS puede ser un aporte valioso para generar mayor claridad en el sistema de salud y tendría, en principio, el apoyo de varios sectores. La mayoría de los actores consideran que deben hacerse ajustes al sistema, algunos de ellos en la ruta planteada por el PL 312 y también, de alguna forma, por este proyecto de Decreto. Sin embargo, ante la decisión de introducir los cambios por vía administrativa, se quedan por fuera otras opciones y las voces de academia, centros de pensamiento, territorios, pacientes, prestadores de servicios y demás actores claves del sistema; debilitando la concertación, afectando la legitimidad institucional y dando la espalda a la construcción participativa de las políticas públicas.
por INNOS | Apr 27, 2025 | Noticias
El sistema de salud en Colombia enfrenta desafíos urgentes: 80.000 tutelas anuales, demoras de hasta seis meses en la autorización de tratamientos y una infraestructura de atención desbordada en muchas regiones del país. Estos síntomas son el reflejo de una crisis más profunda: la desconexión entre las políticas públicas de salud y las necesidades reales de los pacientes.
En este contexto, desde el Instituto de Prospectiva e Innovación en Salud (INNOS) hemos llevado a la Mesa Técnica de Reforma a la Salud en el Congreso de la República una propuesta concreta: fortalecer la participación genuina de los pacientes en el diseño, implementación y supervisión del sistema de salud colombiano.
La participación genuina va mucho más allá de escuchar opiniones. Implica involucrar a los pacientes de manera real, incluyente y representativa, otorgándoles poder de decisión en todas las fases de la política pública: desde la identificación de necesidades y la priorización de problemas, hasta la construcción de alternativas, su implementación y la evaluación de los resultados.
En el marco del debate del Proyecto de Ley 312 de 2024, hemos propuesto:
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Ampliar el Consejo Nacional de Salud, incorporando la representación de asociaciones de pacientes organizadas como Pacientes Unidos, la Organización Nacional de Pacientes (ONSP), ACOPEH, entre otras.
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Crear subcomités liderados por pacientes para definir prioridades, diseñar soluciones y evaluar alternativas en la ejecución de la política de salud.
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Integrar la participación de los pacientes en la supervisión de los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS) y las Redes Integrales de Servicios de Salud que plantea el proyecto de ley.
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Fortalecer la figura del Defensor del Usuario en Salud, dándole facultades reales para canalizar propuestas ciudadanas, identificar riesgos de salud, financieros y de experiencia de los usuarios en el sistema.
Nuestra propuesta parte de una premisa simple pero poderosa: el rediseño estructural del sistema de salud será sostenible si incorpora la voz de quienes viven a diario los aciertos y las fallas del modelo actual. Los pacientes no deben ser vistos únicamente como usuarios o beneficiarios, sino como actores centrales en la construcción de un sistema de salud más justo, eficiente y humano.
Hoy Colombia tiene la oportunidad de abordar una deuda con sus ciudadanos. La participación genuina de los pacientes no puede ser un principio sin seguimiento: debe ser una práctica concreta, medible y garantizada en el proyecto de ley de cualquier reforma a la salud.
Consulta nuestros aportes completos en la Mesa en:
Participación efectiva de usuarios y pacientes en el sistema de salud
por INNOS | Mar 17, 2025 | Noticias
Una combinación muy compleja para el gobierno nacional es la que actualmente aparece en el panorama legislativo. De una parte, se radicó una ponencia de archivo del proyecto de reforma laboral el pasado 11 de marzo, lo cual apunta a una situación irreversible y adversa para esta iniciativa crucial de la agenda legislativa del presidente Petro.
Ante las críticas que han sido reiteradas al proyecto de reforma laboral, que, según afirman sus detractores, no servirá para resolver los problemas de fondo del empleo en el país y, por el contrario, produciría impactos lesivos para la generación de nuevos empleos; 8 senadores de la Comisión séptima firmaron la ponencia de archivo que le daría el punto final al proyecto. La reacción del presidente fue de crítica fuerte a la Comisión, al decir que esta había “traicionado al pueblo trabajador de Colombia” y calificó la ponencia de archivo como una irresponsabilidad, advirtiendo un posible distanciamiento del gobierno con el legislativo.
Ocurre este desencuentro solo unos días después de la aprobación en la plenaria de la Cámara de Representantes, del proyecto de ley de reforma al sistema de salud. Luego de muchos inconvenientes y de una discusión tensa, las mayorías con las que cuenta el gobierno en la Cámara le sirvieron para ratificar lo ocurrido previamente en la Comisión séptima. Ahora el reto es mucho mayor, por cuanto se sabe que, en el Senado, las mayorías no tienen la misma distribución y allí para el gobierno el camino es mucho menos expedito. De hecho, se anticipa mayor debate y una oposición mucho más férrea y con más poder para hundir nuevamente (como ya ocurrió en 2024) este proyecto que es uno de los pilares del programa de este periodo presidencial.
Si bien el trámite fue exitoso por la aprobación del proyecto en sus dos primeros debates, no hay de ninguna manera, consensos alrededor de esta reforma. Los gremios de la salud han advertido que con la crisis actual (sin que la reforma haya entrado en vigor) es evidente que lo propuesto allí afectará a todos los afiliados al sistema. La situación de las EPS intervenidas por la Supersalud, claramente representa un ejemplo de lo que podría ser, para muchos analistas, el futuro de un sistema bajo el control del Estado, como el que se propone en el proyecto que pasa a discusión en el Senado.
Todo ello en el contexto de la crisis que ya se ha descrito y analizado ampliamente, con problemáticas de desabastecimiento de medicamentos y tecnologías sanitarias, retrasos graves en los pagos de presupuestos máximos, insuficiencia declarada de la UPC acumulada por varios años, incertidumbre sobre el futuro de las EPS, las IPS, las ESE y toda la red de prestación de servicios, inconformidad, quejas y acciones de tutela que se incrementan día tras día por la negación y la falta de oportunidad en el acceso a los servicios básicos.
Entre estos llamados al gobierno, uno de los más recientes es el de la ANDI que ha señalado un posible déficit acumulado a 10 años de 141 billones de pesos, de aprobarse la reforma en sus dos debates pendientes. Esto discrepa de las cifras que aporta el Ministerio de Salud según las cuales, la reforma generará un superávit de 21 billones en el mismo periodo. Tales discrepancias no se entienden y muestran la profunda diferencia de opiniones y cifras que se están discutiendo. La ANDI argumenta que no es claro cómo se espera reducir el déficit ni el gasto en salud, con base en un supuesto fortalecimiento de la Atención Primaria, que bajaría los costos de las atenciones especializadas, según el proyecto del gobierno.
Otro grupo de expertos que ha publicado sus comentarios sobre el proyecto aprobado en Cámara, es el conformado por exministros y líderes sectoriales. Se recalca que no existe en el texto aprobado un plan de financiamiento coherente con las necesidades del sistema y con las fuentes de financiación, así como el desconocimiento de los avances logrados en el sistema actual desde 1993. Los expertos y exministros señalan que el proyecto, además, incumple los mínimos requisitos constitucionales, profundiza los problemas de acceso a los servicios y agrava el problema del flujo de recursos de la actual crisis. Como ejemplo está lo que ocurre con el Fondo de Salud del Magisterio, que ya ha mostrado serias deficiencias y fallas de orden financiero y de prestación de servicios. Para muchos, este subsistema es un reflejo de lo que podría ocurrir de aprobarse la reforma en su 3er y 4º debates.
El presidente reacciona convocando una consulta popular.
En estas circunstancias el presidente Gustavo Petro anunció el pasado 11 de marzo, que convocará una consulta popular buscando allí el apoyo a la reforma a la salud y en respuesta también al inminente archivo de la reforma laboral. Su argumento es que se ha producido un “bloqueo institucional” y que la alternativa es que el pueblo convocado en la consulta decida directamente lo que deberá ocurrir con las reformas.
Este es un mecanismo constitucional de participación ciudadana que implica, en todo caso, el cumplimiento de algunos requisitos por parte del Ejecutivo. Entre ellos, requiere aprobación del texto que será sometido a la consulta popular, por parte del Senado. Posteriormente la Registraduría tendría que preparar todo lo necesario para realizar el proceso de votación en un plazo no mayor a 4 meses. La Ley 1757 de 2015 señala que el Congreso debe analizar y pronunciarse también sobre la conveniencia de una convocatoria como la anunciada por el presidente. Es muy importante resaltar que los resultados de la consulta son obligatorios, según lo dispuesto en la Constitución y en las leyes que la reglamentan.
Una condición que señalan estas normas es que la pregunta que se somete a la decisión del pueblo debe obtener la votación positiva de la mitad más uno de los votantes. La participación ciudadana debe ser de mínimo 1/3 del censo electoral vigente.
Esta es una apuesta más que arriesgada del gobierno, que se la juega con una convocatoria de esta naturaleza, en un año previo a las elecciones presidenciales y con unas cifras de popularidad en descenso por varios meses. Esto sin contar con el riesgo de cortar las relaciones con el Congreso, al provocar un enfrentamiento abierto con sus mesas directivas y, con ello, profundizar los problemas de gobernabilidad y de construcción de consensos, a menos de 18 meses para terminar su periodo.
Las manifestaciones populares recientes y las que ya se están convocando en contra de la reforma a la salud, junto con las múltiples expresiones de rechazo y de preocupación de gremios profesionales, instituciones y actores del sistema; deberían ser motivo suficiente para que el Ministerio y el gobierno en su conjunto, revisen su postura sobre la reforma a la salud y atiendan de forma perentoria a las alarmas que se han generado y a las órdenes que les ha impartido la Corte Constitucional.
De no ser así, los riesgos para el país y para la estabilidad del sistema de salud continuarán creciendo rápidamente, exponiendo a los ciudadanos a situaciones muy graves para su bienestar. Al tiempo que afectan la confianza en las instituciones y dejan un impacto negativo en la democracia. Desde INNOS reiteramos nuevamente el llamado a la concertación, a la generación de acuerdos en el marco del Estado de derecho y a resolver sin más demoras las situaciones críticas que atraviesa el sistema de salud.
